Діяльність і результати українських антикорупційних органів від початку їх створення були предметом прискіпливої уваги як суспільства, так і міжнародних партнерів. Вони подолали непростий шлях створення, становлення, тиску та величезних викликів.
Попри всі складнощі Національне антикорупційне бюро залишається спроможним незалежним органом, результатів якого не можна не помічати, хоч і буває за що покритикувати. Проте незалежність, яку довго й складно вибудовували, можна легко втратити.
Особливо зараз — у період повномасштабної війни — НАБУ та САП мають демонструвати максимальну рішучість і незалежність. Останні справи, як-от щодо СБУшного куратора схем Артема Шила чи ексміністра Миколи Сольського, демонструють, що НАБУ та САП здатні «наздоганяти» корумповані провладні еліти. Проте зливи інформації, джерела яких ніхто не може вирахувати, або ж занадто скромні результати боротьби з корупцією в оборонному секторі після великого російського вторгнення свідчать, що системні проблеми є. І саме зараз час їх виправляти.
Від початку року в НАБУ триває масштабна реорганізація. Її суть — замість єдиного Головного підрозділу детективів (ГПД) у НАБУ з’являються відразу чотири окремі.
Унаслідок реорганізації на керівних посадах залишилися тільки керівники трьох новостворених окремих підрозділів. Решта керівників нижчих ланок формально звільнені з керівних посад і залишилися в статусі детективів. Конкурс на ці керівні посади оголосили нещодавно, й він досі триває.
Координує роботу чотирьох новостворених підрозділів перший заступник директора, який раніше відповідав за координацію ГПД. Різниця з попередньою структурою полягає в тому, що відтепер усі новостворені підрозділи детективів підпорядковані напряму першому заступнику директора без проміжної ланки єдиного керівника (керівника ГПД), який має бути детективом і, згідно з Кримінальним процесуальним кодексом (КПК), керівником органу досудового розслідування. Зараз ні перший заступник директора бюро, ні сам директор не є ні детективами, ні керівниками слідства, як цього вимагає КПК. Водночас посаду керівника ГПД в НАБУ не скоротили, але за новим штатним розкладом вона не є керівною відносно новоутворених підрозділів.
Причина такої реорганізації пов’язана з рекомендаціями незалежної технічної оцінки НАБУ, яку 2023 року проводили зовнішні експерти. На виконання рекомендацій у НАБУ затвердили план, розпочали переформатування штату та оголосили конкурси на нові керівні посади.
Водночас на практиці формат підпорядкування детективів напряму адміністративному керівництву, яке, згідно з законом, не має слідчих повноважень, а також умови, за яких відбувається переобрання керівництва підрозділів, можуть стати серйозною загрозою для незалежності слідства в бюро.
Ми в Центрі протидії корупції виділили дві основні проблеми, пов’язані з реорганізацією.
Проблема 1. Детективів відтепер напряму координує адміністративне керівництво бюро, яке не має процесуальних повноважень керувати слідчими
Стаття 3 КПК чітко визначає, хто саме має повноваження бути «керівником органу досудового розслідування». Тобто керувати детективами чи слідчими в органі правопорядку та мати інші повноваження, передбачені статтею 39 КПК.
У контексті НАБУ це — «керівник Головного підрозділу детективів, підрозділу детективів, відділу детективів, підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України, а також заступники зазначених посадових осіб, які діють у межах своїх повноважень».
Директор НАБУ та його заступники за законом — адмінкерівники. Тобто керувати напряму ходом розслідування вони не повинні. Саме це має гарантувати незалежність роботи слідства.
Серед прав, які має керівник органу досудового розслідування (ст. 39 КПК) і яких не має адміністративне керівництво, — визначення керівника та групи детективів у справі, можливість відсторонити слідчого в разі його неефективності, право знайомитися з усіма матеріалами досудового розслідування, право давати детективу вказівки та погоджувати слідчі дії, самому розслідувати, усувати порушення.
Тобто якщо від першого заступника чи навіть директора бюро з’являються вказівки щодо конкретних слідчих дій, юридично детективи навіть не повинні їх виконувати. Ба більше, адміністративне керівництво за законом узагалі не має знати жодних деталей справ, адже не повинне мати доступу до матеріалів справи.
Щоб отримати інформацію про перебіг слідства, за законом адмінкерівництво бюро щоразу має отримувати письмові рішення від слідчих або прокурорів.
Очевидно — без цих прав на рівні закону заступник директора НАБУ не може координувати роботу відповідальних за розслідування підрозділів.
А відсутність єдиного керівника слідства, який законно має необхідну інформацію про всі поточні справи НАБУ, може призвести щонайменше до неефективного дублювання справ, щонайбільше — до фатальних наслідків для них.
Наприклад, у системі НАБУ один підрозділ відповідальний за розслідування схем на «Укрзалізниці», а інший займається справами щодо народних депутатів. У підсумку, як у справі Ярослава Дубневича, може виявитися, що народний депутат причетний до схем на «Укрзалізниці». Проте «сусідні» підрозділи ці факти корупції розслідують паралельно, не знаючи один про одного, через що даремно витрачають частину ресурсів бюро.
Щоб уникнути дублювання та підвищити ефективність слідства, в органі має бути єдиний центр. І він повинен мати законне право володіти всією інформацією й давати вказівки слідчим. До реорганізації таким центром цілком законно був керівник ГПД.
Інша проблема, що виникає через відсутність згаданих повноважень у заступника директора бюро, — відсутність юридичної відповідальності особи за результат роботи підпорядкованих йому підрозділів. Адже коли немає чітко зафіксованих процесуальних повноважень, настають проблеми і з відповідальністю.
Умовно кажучи, коли в справі стався витік інформації, керівництво бюро, яке було обізнане з деталями в позапроцесуальний спосіб, не несе відповідальності, бо не має жодного процесуального статусу в справі.
А такі витоки в практиці НАБУ вже ставалися. Заради справедливості варто зазначити, що витоки можуть бути й у САП і ВАКС, проте саме в бюро акумулюється найбільше інформації. Наприклад, згадаймо випадок, коли в мережу потрапили особисті записи затриманого за хабар ексголови Верховного суду Князєва. Йдеться про аркуш, на якому Князєв ставив позначки навпроти прізвищ кандидатів до ВККС, із якими ВРП за участю Князєва мала проводити співбесіди. Примітно, що серед кандидатів до ВККС був співробітник НАБУ Руслан Мельник, який успішно пройшов добір і був призначений членом ВККС. Записи Князєва буцімто знайшли під час обшуку в його кабінеті. САП повідомила про відкриття провадження за фактом незаконного витоку інформації, який мало б розслідувати Управління внутрішнього контролю НАБУ. Проте результатів розслідування немає.
Інший приклад — коли Кабмін звільнив керівництво Держспецзв’язку чітко за кілька годин до вручення їм підозри НАБУ в заволодінні понад 62 млн грн. Як уряд дізнався про вручення підозри завчасно й провів рішення про звільнення день у день, — невідомо.
Оновлена структура лише сприятиме тому, що вся ключова інформація сходитиметься саме в адміністративного керівництва. Звісно, можна апелювати до того, що детективи однаково мають залишатися незалежними. Тобто не повинні повідомляти «нагору» деталі справ і дослухатися до усних вказівок звідти. Проте на практиці такий сценарій є нереалістичним із багатьох причин.
По-перше, серед повноважень адміністративного керівництва — питання призначень і звільнень. Саме перший заступник директора очолює конкурсну комісію, від якої залежить кар’єрний ріст, і дисциплінарну комісію, яка відповідає за покарання в разі порушень.
По-друге, в полі відповідальності першого заступника — розподіл ресурсів. Наприклад, ресурсу оперативно-технічного управління, без залучення якого не можна організувати жодної операції, що потребує прослуховування, стеження. А отже, якщо керівник поставить як умову реалізації цих заходів власну обізнаність із деталями справи, то вибір невеликий: або надати деталі в обмін на ресурси, або не матимеш нічого.
Проблема 2. Концентрація впливу на посаді, що є безстроковою та позаконкурсною
Посади заступників директора НАБУ — єдині, на які не відбувається відкритого конкурсного добору. Крім того, закон не обмежує строку перебування цих заступників на посадах. Водночас усіх детективів НАБУ обирають на відкритих конкурсах. Конкурсною була й посада керівника ГПД.
Наразі в директора НАБУ — четверо заступників. Проте, здається, після остаточного підпорядкування всього слідства першому заступнику директора (під ним також залишається управління кримінального аналізу та фінрозслідувань) він отримає усі основні важелі впливу в бюро. Адже, як згадувалося вище, перший заступник директора НАБУ вже очолює конкурсну комісію, відповідальну за добір детективів, і дисциплінарну комісію, яка ухвалює рішення про застосування дисциплінарних стягнень щодо працівників бюро.
Поєднання всіх цих функцій в одних руках несе загрози для органу безвідносно імені й особи заступника. Адже разом із безпосереднім впливом на слідство це дає змогу щонайменше вибудовувати систему лояльності серед детективів і впливати на їхні рішення.
До речі, в уже згаданому звіті про оцінку НАБУ незалежні експерти прямо висловлюють занепокоєння стосовно того, що призначення на керівні посади в бюро здійснювалися з огляду на можливу особисту лояльність, а не професійні досягнення фахівців.
Конкурсну комісію, яка обирала керівників детективів упродовж усіх років роботи бюро, очолював саме перший заступник. Зараз, коли відбувається добір на керівні посади чотирьох слідчих підрозділів, адмінкерівництво бюро має шанс закріпити на керівних посадах лише лояльних до себе осіб.
Як уникнути підриву незалежності детективів та ефективності бюро?
Рішення цієї проблеми глобально лежить у площині закону.
По-перше, координацію детективів повинна здійснювати особа, котра має такі повноваження й несе юридичну відповідальність за свої дії згідно з КПК. Тобто або директор, або його перший заступник має бути внесений до переліку посадових осіб, які очолюють орган розслідування (зміни в ст. 3 КПК).
По-друге, якщо координатором слідства стає заступник директора, обирати такого заступника необхідно виключно на відкритому конкурсі. Для абсолютної довіри до процесу це має бути не просто внутрішній конкурс бюро, а конкурс, подібний до добору директора із залученням міжнародних експертів. Альтернативний варіант — керівником слідства стає директор НАБУ після внесення його посади до відповідної статті КПК.
Ці рішення вочевидь потребують змін до закону, які буде нелегко втілити через напівфункціональну сьогодні Верховну Раду.
Однак функціонування слідства в умовах неформального впливу, усних вказівок і нелегітимної координації може призвести до фатальних змін, які масштабуються після збільшення чисельності бюро. Ми не маємо морального права ризикувати інституційними та слідчими здобутками органу, покликаного відігравати одну з ключових ролей у боротьбі з топкорупцією в умовах війни та гібридних загроз із боку Росії.
НАБУ має залишатися прикладом органу з реальною інституційною незалежністю, здатного показувати результат, якого очікує суспільство та міжнародні партнери України. Відкладати цю бомбу уповільненої дії в далеку шухляду стратегічно небезпечно для держави.
